Nuestra línea jurisprudencial ha sido sistemática en cuanto a la viabilidad de la suspensión provisional en las demandas contencioso-administrativas de nulidad, estableciendo que dicha medida de suspensión procede si el acto acusado infringe palmariamente el principio de separación de poderes; o si puede entrañar un perjuicio a la integridad del ordenamiento jurídico por violar, en forma manifiesta, normas de superior jerarquía.
El artículo 73 de la Ley 135 de 1943 dispone que la Sala puede suspender los efectos de un acto, resolución o disposición si, a su juicio, ello es necesario para evitar un perjuicio notoriamente grave.
La Sala entiende que cuando la norma arriba mencionada se refiere a un acto, incluye a todos aquellos actos de la Administración Pública sobre cuya legalidad ejerce el control la jurisdicción contencioso administrativa. Así, como lo señala el tratadista español José Antonio García-Trevijano, “queda claro, por tanto, que bajo la denominación actos de la administración, se incluyen todos los que emanan de ella, cualquiera que sea su naturaleza, y que los administrativos son, dentro de aquéllos, una especie determinada por la actuación en faceta jurídico- pública” (Los Actos Administrativos, Editorial Civitas, Madrid, 1986, pág. 44).
Para los efectos de la norma arriba citada la palabra acto se refiere a actos de la Administración Pública de competencia de esta Sala e incluye tanto a los actos administrativos strictu con respecto a los cuales un gran sector de la doctrina enfatiza su carácter unilateral (Georges Vedel y Pierre Delvolvé, Droit Administratif, Presses Universitaires de France, Tomo I, Undécima Edición, París, 1990, págs. 235 y siguientes), y además incluye a los contratos administrativos en los que en cambio “concurren dos voluntades si se trata de un contrato con el Estado, se perfeccionan con el acuerdo de la voluntad de la administración y del contratista particular”, (Gustavo Penagos. El Acto Administrativo, Ediciones Librería del Profesional, Tomo I, Cuarta Edición, Bogotá, 1987, pág.311). Pero, si lo esencial es que el acto esté sujeto al Derecho Administrativo y a la jurisdicción contencioso-administrativa para que se considere acto administrativo, entonces, como sostienen de Laubadére, Venezia y Gaudemet, tanto el acto unilateral como el contrato administrativo son actos administrativos (op.cit.pág.495).
Lo importante en esta materia, como ha señalado Fernando Garrido Falla, catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Madrid, es “encontrar el conjunto de actos sometidos al régimen jurídico administrativo… pues unos y otros están sometidos a los dos principios fundamentales del régimen jurídico administrativo: sumisión a la Ley y a las normas jerárquicamente superiores y posibilidad de una fiscalización jurisdiccional para hacer efectiva dicha sumisión” (Tratado de Derecho Administrativo, Volumen I, Undécima Edición, Editorial Tecnos, Madrid, 1989, pág. 384).
Auto de 25 de agosto de 1992. Caso: Contralor General de la República c/ Consejo de Gabinete y Ministerio de Hacienda y Tesoro. Registro Judicial, agosto de 1992, p. 118.
Las tres circunstancias anotadas llevan al Tribunal al convencimiento de que lo más prudente en este momento, es disponer la suspensión provisional de los efectos del contrato censurado, habida cuenta que la obra de construcción del proyecto de vivienda, por parte del Fondo de Inversión Social, podría estar siendo desarrollado sobre bienes inmuebles de propiedad de terceros.
No escapa a la percepción de la Corte, que una dilación en el inicio de la obra de construcción lleva aparejadas consecuencias de importancia, principalmente por la naturaleza social de la obra; sin embargo, de no suspenderse los efectos del contrato, pese a la apariencia de ilegalidad que el mismo reviste, podría producirse una lesión objetiva al ordenamiento legal, y perjuicios graves, no sólo a quienes reclaman la propiedad sobre los inmuebles ya mencionados, sino también a la entidad pública contratante y a los intereses del Estado, en caso de que se determine que el área en que se pretende llevar adelante la obra de construcción no le pertenece al Banco Hipotecario Nacional, sino que se trata de bienes de propiedad privada.
Como quiera que la medida cautelar tiene como finalidad que no resulten irreparables las consecuencias derivadas de la duración del proceso, el Tribunal conceptúa procedente la suspensión provisional de los efectos del acto acusado, subrayando que esta decisión en forma alguna puede considerarse como un adelanto de la sentencia de mérito, que en su momento emitirá el Tribunal.
La Sala tercera ha sostenido, a partir de 1991, que la suspensión provisional de un acto administrativo puede decretarse en procesos de nulidad. Con ello se cambió el criterio que había prevalecido en esta Sala a partir de 1965.
La suspensión en estos procesos de nulidad procede si el acto administrativo infringe palmariamente el principio de separación de poderes o si puede si puede entrañar un perjuicio a la integridad del ordenamiento jurídico por violar en forma manifiesta una norma jurídica de rango superior.
Adicionalmente debemos señalar que la Sala puede suspender las acciones relativas al pago de tributos municipales, ya que, según lo ha interpretado esta Corporación de Justicia, el artículo 74 de la Ley 135 de 1943, que impide la suspensiónprovisional del pago de impuestos, contribuciones o tasas, no es aplicable en materia de tributos municipales. La Sala ha hecho una interpretación restrictiva de la norma y ha considerado que esta prohibición rige sólo respecto a tributos fijados por ley, y no a tributos creado mediante acuerdos municipales, acciones cuyos efectos sí esta sujetos a la potestad discrecional de la Sala de ser suspendidos provisionalmente. (Ver Res. De 9 de julio de 1993, Registro Judicial de julio de 1993 págs. 227 y 228 y Res. De 19 de enero de 1996, Registro Judicial de enero de 1996, pág. 326).