Puede en estos casos estimarse el cargo de violación aunque no se exprese la norma

 

Le asiste la razón al señor Procurador de la Administración cuando afirma que la parte demandante no expresa las disposiciones que estima violadas por los artículos primero y segundo de la Resolución 59-90, sin embargo como la presente es una acción de nulidad cuyo objeto es la guarda del ordenamiento legal, y en el caso en estudio se invoca como motivo de ilegalidad la desviación de poder, a juicio de la Sala, puede estimarse el cargo aún cuando no se señale la norma de la Ley 9 de 1973 que se estima violada. Esta opinión está avalada tanto por la doctrina panameña, como por la jurisprudencia colombiana, tal como veremos a continuación.

El doctor José A. Carrasco estima que cuando se alega como motivo de nulidad la desviación de poder “el juez se encuentra obligado a buscar y determinar las intenciones subjetivas del agente administrativo que busca el acto … En Panamá, la desviación de poder debería constituir uno de los motivos de ilegalidad más importantes dentro de la denominada jurisdicción contencioso-administrativa, puesto que la violación `literal` de la Ley no puede ser utilizada para controlar la violación al espíritu de la Ley.” (José A. Carrasco. Es importante la Jurisdicción Contencioso Administrativa en Panamá, Francia, Noviembre de 1978, Impresora La Nación, INAC, Panamá, p. 147).

Sentencia de 15 de noviembre de 1994. Caso: Simón Wierzbicki, Claudina V. de Martínez y Diana G. Boyd de Morgan c/ Ministerio de Vivienda. Registro Judicial, noviembre de 1994, p. 292.

Texto del fallo

Aprobación de preceptos generales que limitan derechos

 

Sin embargo, considera la Sala, que la autorización otorgada al Ministerio de Vivienda para no atender una de sus funciones durante un período de tiempo y la limitación que impone a los propietarios del sector rezonificado, el artículo 2º de la Resolución Nº 59-90 de 1990, constituyen desviaciones de las facultades conferidas al Ministerio de Vivienda en la Ley 9 de 1973 ya que no corresponden a la finalidad con que la ley se las otorgó. Si bien, la Resolución Nº 59-90 está motivada y en la misma se invoca las normas en cumplimiento de las cuales se aprueba, mediante el artículo primero, el plano de rezonificación, a juicio de la Sala no está entre los fines para los cuales fue creado el Ministerio de Vivienda lo preceptuado en el artículo segundo. La administración ha usado el poder que se le otorgó con la finalidad de establecer, coordinar y asegurar de manera efectiva la política nacional de vivienda y desarrollo urbano, con un fin distinto, como lo es el de preceptuar que se abstendrá de aprobar cambios de zonificación en un sector de la ciudad por cinco años, precepto de carácter general que limita los derechos de los propietarios de esa zona y autoriza al Ministerio de Vivienda para abstenerse de cumplir con una de sus obligaciones por un período de tiempo. Siendo esto así se ha producido la violación alegada por desviación de poder.

Sentencia de 15 de noviembre de 1994. Caso: Simón Wierzbicki, Claudina V. de Martínez y Diana G. Boyd de Morgan c/ Ministerio de Vivienda. Registro Judicial, noviembre de 1994, p. 292.

Texto del fallo

Contra este acto no cabe la acción de interpretación prejudicial

 

El demandante pide a la Sala que se pronuncie acerca del alcance y sentido de la “opinión vertida por el Procurador de la Administración Suplente a través de la Consulta N.° C-43 de 9 de febrero de 1996, relativa la pago de estipendios por la asistencia a las Comisiones Permanentes y Accidentales de Trabajo, tal cual se establece en el Acuerdo 214 de 19 de diciembre de 1995, proferido por el Consejo Municipal de Panamá”.

[…]

El acto administrativo cuya interpretación se pide no es un acto que deba cumplirse, aplicarse o ejecutarse; no es un acto vinculante, es simplemente una opinión. Como este acto no obliga al demandante, no es de aquellos sobre los cuales la Sala puede pronunciarse prejudicialmente y, por tanto, la demanda es inadmisible, de conformidad con el artículo 50 de la Ley N.° 135 de 1943.

Auto de 22 de marzo de 1996. Caso: Consejo Municipal del Distrito de Panamá con el fin de que se interprete prejudicialmente la opinión vertida por la Procuraduría de la Administración. Registro Judicial, marzo de 1996, p. 368.

Texto del fallo

Su omisión no es causal de nulidad del acto

 

La Sala comparte el criterio del señor Procurador de la Administración porque si bien la Resolución Nº 53-90 de 1990 debió ser publicada en la Gaceta Oficial, antes de su aplicación en el caso en estudio, la omisión de dicha publicación que fue hecha posteriormente en la Gaceta Oficial N.º 22.630 de 26 de septiembre de 1994, no vicia el acto de nulidad, sino que afecta su eficacia, toda vez que la publicación marca el punto de partida para que el acto surta efectos y sea obligatoria u oponible a los administrados. (PENAGOS, Gustavo, “El Acto Administrativo, Cuarta edición, Ediciones Librería del Profesional, Colombia, 1987, p. 863).

En este sentido cabe afirmar que la falta de promulgación de un acto administrativo no determina su nulidad; la “jurisprudencia y la doctrina se orientan a considerar que los vicios extrínsecos no son causales de nulidad, sino que los Actos Administrativos carecen de fuerza vinculante mientras no se cumplan las formalidades externas”, por tanto, la falta de promulgación de una norma sujeta al requisito de publicación no determina su nulidad, porque las causas que provocan la nulidad de los actos son las intrínsecas. (PENAGOS, Obra citada, p. 857-858).

Sentencia de 15 de noviembre de 1994. Caso: Simón Wierzbicki, Claudina V. de Martínez y Diana G. Boyd de Morgan c/ Ministerio de Vivienda. Registro Judicial, noviembre de 1994, p. 290.

Texto del fallo

No debe confundirse con el concepto de fuerza vinculante

 

Una cosa es la validez del acto administrativo y otra cosa es su obligatoriedad, eficacia o fuerza vinculante. La validez significa que el acto existe desde su expedición conforme a la ley, pero su obligatoriedad frente a los afectados, sus efectos, su fuerza vinculante, sólo comienza a partir de su notificación. El acto administrativo obligatorio es el que tiene la eficacia de modificar, crear, extinguir o alterar las situaciones jurídicas.

En este orden de ideas el ilustre tratadista colombiano Gustavo PENAGOS, nos dice que “el Acto Administrativo existe desde el momento en que se profiere, pero, no produce efectos jurídicos, es decir fuerza vinculante, sino después de su publicación, notificación, o comunicación, según los casos … La notificación marca el punto de partida para que el acto surta efectos y sea obligatorio u oponible a los administrados”. (PENAGOS, Gustavo. “El Acto Administrativo, Cuarta Edición, Ediciones Librería del Profesional, Colombia, Bogotá, 1987, págs. 795 y 863).

Sentencia de 8 de mayo de 1995. Caso: National Union Fire Insurance, Co. c/ Administración Regional de Ingresos de la Provincia de Panamá. Registro Judicial, mayo de 1995, p. 392.

Texto del fallo